《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定（2026年版）》修订说明

　　为全面贯彻落实《中华人民共和国生态环境法典》(以下简称《生态环境法典》)，确保法典颁布施行后我省生态环境行政处罚裁量基准与其实现有机衔接，进一步提升全省生态环境行政处罚规范化水平，推动严格规范公正文明执法，结合我省生态环境行政执法工作实际，对《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定(2023年版)》(以下简称2023年版《规则和基准》)进行了系统修订完善，形成《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定(2026年版)》(以下简称2026年版《规则和基准》)。主要修订内容说明如下：
 

　　一、修订背景与总体思路
 

　　(一)修订背景
 

　　2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过了《生态环境法典》，并将于2026年8月15日起施行。该法典对我国30余部生态环境法律、100余件行政法规进行了系统整合与制度升华，标志着我国生态环境保护正式进入“法典化”时代。2023年版《规则和基准》所依据的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等10部法律将全部废止，相关法律规定和法律责任全部纳入《生态环境法典》。同时，《生态环境法典》在排污许可、监测管理、法律责任等方面作出了系统性创新规定。因此，为保持与上位法的协调一致，确保裁量权规则和基准规定适用的合法性、准确性、公平性，亟须对现行2023年版《规则和基准》进行全面修订。
 

　　(二)总体思路
 

　　本次修订以《生态环境法典》为根本遵循，坚持“体系性重塑、精准化对接、规范化提升”的总体思路：
 

　　一是全面对标法典，实现体系性重塑。深刻理解“领域型法典”的定位，参照法典五编“总则—污染防治—生态保护—绿色低碳发展—法律责任”的“总分结构”体例，依据“总则—分编—责任”的逻辑体系，对裁量基准的框架、条款、裁量因素因子进行全面重构和更新，确保2026年版《规则和基准》与法典结构、系统、框架的一致性。
 

　　二是突出法典内涵，实现精准化对接。将法典确立的“预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责”六大基本原则全面融入裁量考量各环节，注重体现“预防为主”从末端治理转向源头预防的理念变革，将“损害担责”具体化为违法成本与损害后果相匹配的量化规则，新增生态环境分区管控、新污染物治理、碳排放权交易等制度的裁量考量。通过上述对接，实现2026年版《规则和基准》与法典“理念—原则—制度—规则”的全链条精准映射。
 

　　三是优化裁量基准，实现规范化提升。结合法典法律责任编“通则+分则(罚则)+附则”的三重架构，破解单项法律中责任界定多元化、处罚尺度不一的困境，规范和落实过罚相当、精准执法要求；总结近年来执法实践经验，进一步优化裁量模型，细化裁量因子和等级，增强裁量规则和基准规定的可操作性和科学性；结合规范涉企检查、优化营商环境、高水平保护助力高质量发展等新要求，扩展不予处罚事项，确保2026年版《规则和基准》成为衔接法典、服务实践、规范执法的高质量制度成果。
 

　　二、修订过程
 

　　(一)草案初稿。2026年3月10日成立由厅执法局、省环科院、州市生态环境技术人员组成的修订专班。在充分调研与资料分析的基础上形成初稿，组织16个州市生态环境局执法支队在昆召开座谈会，听取相关方意见建议，经充分讨论修改后形成征求意见稿。
 

　　(二)公开征求意见。2026年4月15日起向省级行政部门(25个)，各州(市)生态环境局，厅内各处室单位和社会公众公开征求意见，共收到反馈意见70条，其中省级行政部门反馈11条意见，采纳与部分采纳10条，不采纳1条；厅内各处室单位反馈2条意见，采纳2条；各州(市)生态环境局反馈意见42条，采纳与部分采纳33条，未采纳9条；社会公众反馈15条，采纳与部分采纳13条，不采纳2条，对于反馈意见，起草组深入研究、充分吸纳，未采纳意见已与意见提出方充分沟通，形成共识。
 

　　(三)专家咨询论证。2026年5月14日和5月21日，分别组织邀请生态环境管理、法学、行政执法及法律实务等领域专家对2026年版《规则和基准》和《2026年版规则和基准-社会稳定风险评估报告》进行专家审查，与会专家均表示2026年版《规则和基准》内容全面、贴合云南生态环境行政执法实践，系统性、完整性和可操作性强，专家组一致同意通过审查，同意社会稳定风险“低风险”结论。
 

　　(四)其他法定程序。2026年5月14日，厅执法局按照《公平竞争审查条例》规定组织专家开展了公平竞争审查，经审查2026年版《规则和基准》不含有违反审查标准的内容，不会对公平竞争产生不利影响，并出具了公平竞争审查表。2026年6月13日，省发展改革委出具了宏观政策取向一致性评估的报告，评估指出2026年版《规则和基准》与宏观政策取向一致，可积极推进。2026年7月1日，厅法规处出具了合法性审查意见。
 

　　三、裁量权规则和基准规定主要修订内容
 

　　(一)修订第一条【目的意义】保留了《中华人民共和国行政处罚法》《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》《生态环境行政处罚办法》等原有依据，新增了《生态环境法典》和《云南省行政执法程序规定》，以适应法典颁布施行和我省行政执法程序规范要求，确保裁量权规则与法典及我省规章完整衔接。
 

　　(二)修订第三条【基本原则】在原有合法、合理、过罚相当、公开公平公正四项原则基础上，新增“处罚和教育相结合原则”，明确应加强对违法当事人的说服教育，引导当事人从被动守法转向主动守法，实现法律效果与社会效果相统一。
 

　　(三)修订第四条【裁量方式和金额计算】一是增加使用生态环境分区管控裁量系数界定情形，如“以涉事点位坐标点确定管控单元类型”，解决涉事主体跨管控单元类型时难以确定裁量系数的问题；二是明确了从严从重处罚情形，如“违反生态环境准入清单、擅自在优先保护单元内开展建设的，生态环境分区管控系数按最高取值”。
 

　　(四)修订第七条【从重处罚】一是调整重复违法从重处罚触发条件，将“两年内因同类环境违法行为被处罚3次(含3次)以上的”改为“二年内因同类生态环境违法行为受到二次以上行政处罚，又实施此类行为的”，与“两高”司法解释累犯认定标准保持逻辑一致。二是更新湖泊保护表述，把“对九大高原湖泊造成水质污染、水生态环境破坏等环境违法行为的”改为“对重点高原湖泊造成水质污染、水生态环境破坏等环境违法行为的”，与我省最新湖泊管理规定表述一致。三是新增从重处罚情形。在第(六)项后增列第(七)项“存在恶意损害生态环境、拒不改正违法行为的”，明确将恶意损害生态环境且拒不改正的行为纳入从重处罚范围，与《生态环境法典》第一千零五十六条的规定保持一致。四是将从重处罚的罚款金额增加幅度由“20%以内”调整为“30%以内”，增强对恶意违法行为和敏感区域违法行为的震慑力。
 

　　(五)修订第八条【从轻或减轻处罚】一是将第(五)项“积极履行生态环境损害赔偿责任的”修改为“积极履行生态环境损害赔偿责任，有效采取生态环境修复措施，及时缴纳赔偿金的。”，增加“有效采取修复措施”“及时缴纳赔偿金”等可量化标准，增强可操作性，并与《生态环境法典》要求保持一致；二是将可减少处罚的幅度由“20%以内”提升至“30%以内”，为行政相对人主动消除危害、履行赔偿责任等积极行为提供更大激励空间；三是增加规定“减少后的罚款金额不再按照本规则第四条的规定进行取整”，避免因取整规则导致减罚幅度超出规定范围。
 

　　(六)修订第九条【不予处罚】(原第十条)：删除原第九条“免予处罚”八项具体情形，通过附件《云南省生态环境违法行为不予处罚事项清单》实施动态管理；新增“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”作为不予处罚情形，衔接《中华人民共和国行政处罚法》“首违不罚”规定；将原第十条“不予处罚”第(三)项修改为“符合云南省生态环境厅《云南省生态环境违法行为不予处罚事项清单》情形的”，形成“一般规定+清单”架构。新增一款，明确涉及生态保护红线等生态环境敏感区域的违法行为，不适用前款规定，防止不予处罚规定被滥用。
 

　　(七)修订第十一条【裁量权规则和基准规定的全过程适用】(原第十二条)：将第(四)项“对从重处罚、从轻处罚、不予处罚的案件”改为“对从重处罚、从轻或减轻处罚、不予处罚的案件”，补充“减轻处罚”情形，保持案卷归档的一致性。将“对符合本规则第十一条第五项情形的重大案件，应当经集体审议”改为“对符合《生态环境行政处罚办法》第五十二条情形的案件，应当集体讨论决定”，避免循环引用，规范法律依据表述。
 

　　(八)新增第十三条【法律适用】：鉴于法典施行后，30余部生态环境法律将不再保留或仅保留部分内容，新增本条规定，明确同一违法行为有不同规定时，应遵循上位法优于下位法，从旧兼从轻原则，为基层执法人员提供了清晰的法律适用指引。
 

　　(九)修订第十四条【术语含义及认定】：一是重新定义“二年内”及增加“同类违法行为”认定，将“二年内”定义修改为以第一次违法行为受行政处罚生效日与又实施相应行为日的时间间隔计算确定，新增“同类违法行为”定义，明确累犯认定时间起算点和标准，增强可操作性；二是优化“小时烟气流量”认定方式，将其认定由以超标当日在线小时烟气流量最高值认定改为以超标时段小时烟气流量平均值认定，使数据更科学合理，避免裁量失当；三是扩大“废水日排放量”证据范围，删除“在线”二字，由以超标当日在线污水排放量认定改为以超标当日污水排放量认定，手工监测数据也可作为认定依据；四是明确“三日”“五日”“七日”指工作日，不含法定节假日，使裁量规则期限计算标准与《生态环境行政处罚办法》一致，避免节假日计算争议；五是统一数值范围认定，规定“以上”“以下”“以内”均包含本数，“不足”不含本数，消除解释歧义。
 

　　(十)修订第十六条【施行日期】：将施行日期明确为“2026年8月15日”，与《生态环境法典》的施行日期保持一致，确保新旧制度的无缝衔接。
 

　　四、裁量权基准表主要修订内容
 

　　(一)全面对接法典体例
 

　　为全面对接《生态环境法典》的体例结构与制度创新，本次对裁量权基准表进行了系统性重塑与内容更新，吸纳了《中华人民共和国长江保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关内容。修订前共设12大项、218个小项，经新增、更新、合并、删除后，现为13大项、259个小项，本次修订共梳理裁量因素827个，明确裁量因子3119个，划定裁量等级3119个。其中：
 

　　1.新增“(一)违反生态环境监测管理规定的行为”大类：将原分散在“违反大气、水、噪声污染防治管理制度”等章节中的自行监测、自动监测设备管理、监测数据弄虚作假等12项违法行为进行了整合归集。与法典总则编和污染防治编中强化监测管理制度、增设第三方服务机构责任的思路保持一致，突出了生态环境监测作为执法“哨兵”的重要性。
 

　　2.更新“(二)违反生态环境影响评价管理规定的行为”：根据法典“生态环境影响评价”的表述，将原“建设项目环评”大类下的12项违法行为进行整合和优化，确保表述一致。
 

　　3.更新“(三)违反环境保护排污许可管理制度的行为”：根据法典关于排污许可制度的核心地位和分类管理规定，将此大类下的违法行为由原来的2项扩展至14项，新增了“未按照排污许可证载明的污染物排放种类……排放污染物”“未按照排污许可证的规定运行和维护污染防治设施”“擅自拆除污染防治设施”“建设单位未将污染防治所需资金列入工程造价”等行为，全面覆盖了排污许可“事前、事中、事后”的全链条监管要求。
 

　　4.更新“(五)违反水污染防治管理制度的行为”：根据法典水污染防治章节的新规定，新增“在泉域保护范围以及岩溶强发育……区域内新建、改建、扩建造成地下水污染的建设项目”“稀释排放含有毒有害水污染物的工业废水”“向农田灌溉渠道排放不符合标准的污水或废水”等7项违法行为，细化了水污染防治的裁量情形。
 

　　5.更新“(六)违反土壤污染防治管理制度的行为”：根据法典土壤污染防治章节的详细规定，将原23项违法行为扩展至27项，新增“在土壤中使用重金属含量超标的降阻产品”“转运的污染土壤属于危险废物，修复施工单位未依法进行处置”“在永久基本农田集中区域新建可能造成土壤污染的建设项目”等规定，进一步完善了土壤污染风险管控和修复全过程的裁量基准。
 

　　6.新增“(十)违反化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治规定的行为”：为落实法典关于新污染物治理、电磁辐射和光污染防治的前瞻性规定，新增此大类，包含“未按照重点管控新污染物禁止或者限制环境风险管控措施要求……”“不按照新化学物质环境管理登记证的要求……”“超过电磁辐射排放标准排放电磁辐射”等11项违法行为，填补了相关领域的裁量空白。
 

　　7.新增“(十一)违反生态保护管理规定的行为”：为落实法典关于对长江流域江河湖泊岸线实施特殊管制，新增此大类，包含“在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目……”“在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库……”“长江流域磷矿开采加工、磷肥和含磷农药制造等企业超过排放标准或者总量控制指标排放含磷水污染物……”等3项违法行为，填补了相关领域的裁量空白。
 

　　8.新增“(十二)违反绿色低碳发展管理规定的行为”：为落实法典生态保护编关于清洁生产、淘汰落后设备、碳排放权交易等制度，新增此大类，包含“不实施强制性清洁生产审核……”“生产、进口、销售或者使用国家有关目录、名录中禁止或者淘汰的设备……”“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未报送排放统计核算数据、年度排放报告”等4项违法行为。
 

　　9.更新“(十三)其他环境违法行为”：将无法归入上述各类但属于法典及其他法规规定的其他环境违法行为(如拒绝监督检查、未建立污染防治责任制度、未制定应急预案、造成污染事故等)集中纳入此大类，共19项，以确保裁量基准的全面覆盖。
 

　　(二)全面更新法律依据并优化裁量因子
 

　　1.将裁量权基准表中超过90%的违法行为的处罚依据，从单行法条款统一更新为《生态环境法典》对应条款，确保法律适用的准确性。
 

　　2.本次修订对原规定中适用性不强、名称不统一、执法实践中难以取证的裁量因素、因子及等级进行了调整或补充。如：(1)在噪声、监测等相关的违法行为裁量表中，新增“声环境功能区类别”(0-4类)作为裁量因子，(2)针对“未批先建”“未验先投”等常见违法行为，根据法典规定的不同情形(如建设阶段、持续时间、后果等)，设置了更精细化的裁量等级，使裁量结果更趋合理，(3)修改其他与法典精神、原则、要求不一致的。
 

　　五、不予处罚事项清单主要修订内容
 

　　本次修订同步更新了《云南省生态环境违法行为不予处罚事项清单》，将不予处罚事项从2023年版的13项扩展至31项，新增“自动监测数据超标”“超过噪声排放标准排放工业噪声或建筑施工噪声”“未设置危险废物识别标志”等18项轻微违法不予处罚情形，并明确“初次违法”的认定标准，进一步体现了宽严相济、罚教结合的原则，有利于规范涉企检查，优化营商环境，助力高质量发展与高水平保护。
 

　　引用：《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定(2026年版)》修订说明 云南省生态环境厅 [引用日期：2026年7月27日]